Konstytucja RP a prawo UE w sporze o sądownictwo, czy można pominąć przepisy Konstytucji?

Prawstoria 4 marca 2019

0 66 Przeczytany 8 minut temu

Czy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) może jakoś „gmerać” w polskiej Konstytucji?

Jeśli ktoś czy czytał moje poprzednie wpisy na temat sporu Sąd Najwyższy – Prokurator Generalny, albo w ogóle poczytał cokolwiek o sporze na linii sądownictwo – rząd i po części chyba też obecny parlament, to powinien sobie zadać pytanie czy Unia Europejska może w końcu wpływać na zapisy naszej Konstytucji? Czy zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa UE można pominąć przepisy Konstytucji? Jest to bardzo istotne pytanie, bo według mnie wiąże się bezpośrednio z pytaniem nie tylko o obecny zakres suwerenności Polski ale w ogóle o zakres suwerenności krajów członkowskich UE. I w sprawie Komisja przeciwko Polsce
(pisałam o tym już tutaj) sygnatura C-619/18 i w sprawie z pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego Trybunał Sprawiedliwości UE będzie tak naprawdę orzekł o tym ile swoich kompetencji kraje członkowskie przekazały Unii i czy faktycznie Unia może bezpośrednio ingerować w ustrój władz państwowych każdego państwa z władzą sądowniczą włącznie? Tak, tak, wyroki Trybunału w obu sprawach będą miały baaaardzo daleko idące skutki – w żadnym razie nie ograniczone tylko do Polski. O czym Trybunał bardzo dobrze wie, dlatego tym bardziej warto się teraz przyjrzeć jaki pogląd na możliwość pomijania przepisów konstytucji ma TSUE. Zwłaszcza tych dotyczących ustroju sądów w danym państwie.

PRAWO UNIJNE MA PIERWSZEŃSTWO NAD KRAJOWYM Z POLSKIM WŁĄCZNIE Z KONSTYTUCJĄ?

Tytułem przypomnienia, prawo unijne ma pierwszeństwo nad krajowym. Oznacza to, że jeśli dajmy na to w Polsce jakaś ustawa będzie sprzeczna z prawem Unii, to trzeba będzie stosować prawo Unii , nie polskie. Zasadę pierwszeństwa doprecyzował i utrwalił swoimi wyrokami Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Szczególnie znanymi już i z postanowienia Sądu Najwyższego i z moich poprzednich wpisów ( można zajrzeć chociażby tutaj i tutaj) wyrokami w sprawach Simmenthal (sygn. C-213/89) oraz (Factortame). TSUE stoi na stanowisku, że z mocy samego prawa unijnego (czyli traktatów oraz aktów wydawanych przez unijne instytucje, o ile te akty mogą być stosowane bezpośrednio) wszystkie sprzeczne z nim akty prawa krajowego są nieskuteczne. Nie ma znaczenia czy takie akty prawa krajowego obowiązywały w danym państwie wcześniej niż prawo unijne czy zostały uchwalone już kiedy prawo unijne obowiązywało – i tak są nieskuteczne i obowiązuje prawo Unii.

Oczywiście, od razu powstaje pytanie co z bardzo szczególnymi aktami prawa krajowego jakimi są konstytucje? Co jeśli się okaże, że jakiś przepis konstytucji jest sprzeczny z prawem UE? Czy wtedy też jest nieskuteczny i w jego miejsce „wchodzi” obowiązujące prawo unijne? Wiemy już, że jest to tzw. „śliski temat” – tu odsyłam do mojego poprzedniego wpisu. Co do samego TSUE, to wydaje mi się, że ostatnimi czasy trochę zaostrzył kurs w tym zakresie.

PRZEPISY KONSTYTUCJI MOŻNA POMINĄĆ GDY SĄ SPRZECZNE Z PRAWEM UE- WYROK C-409/06

W pierwszej kolejności warto się przyjrzeć wyrokowi z 8 września 2010 r. w sprawie Winner Wetten GmbH , sygnatura C-409/06. Winner Wetten GmbH była spółką , której działalność handlowa polegała na przyjmowaniu zakładów sportowych. Robiła to zresztą w imieniu innej, maltańskiej spółki. Zakłady przyjmowano w lokalu handlowym w Bergheim w Niemczech. 28 czerwca 2005r. pani burmistrz Bergheim zakazała Winner Wetten GmbH kontynuowania działalności pod rygorem zamknięcia i opieczętowania lokalu handlowego spółki. Zakaz wziął się stąd, że spółka nie miała zezwoleń na przyjmowanie zakładów sportowych wymaganych przez obowiązujące niemieckie przepisy. I tutaj musimy dodać, że Winner Wetten GmbH nie miała prawnej możliwości na uzyskanie takich zezwoleń, a to dlatego, iż na terenie Nadrenii Północnej – Westfalii , czyli kraju związkowego, w którym działała, istniał monopol na tego rodzaju działalność ustanowiony w obowiązujących w tym kraju związkowym przepisach (pamiętajmy, że Niemcy są krajem federacyjnym złożonym z „landów” czyli krajów związkowych).

Oczywiście Winner Wetten GmbH odwołała się od decyzji pani burmistrz do naczelnika powiatu, który jednak skargę odrzucił decyzją z 22 września 2005r. Stwierdził, że spółka nie ma wymaganych prawem zezwoleń a do tego przyjmując zakłady sportowe dopuściła się pomocnictwa w urządzaniu gier losowych co jest czynem karalnym zgodnie z par. 284 kodeksu karnego. Naturalnie Winner Wetten GmbH się z tym nie zgodziła i wniosła skargę na decyzję pani burmistrz i decyzję naczelnika powiatu do sądu administracyjnego w Kolonii. W skardze stwierdziła, że przepisy Nadrenii Północnej-Westfalii, które narzucają monopol państwowy w zakresie zakładów państwowych naruszają zasadę swobody świadczenia usług obowiązującą w całej Unii Europejskiej zgodnie z art. 49 WE ( dziś ta zasada znajduje się w art.56 TFUE). Sąd administracyjny w Kolonii co do zasady zgodził się ze spółką, było jednak pewne „ale”. To „ ale” spowodowało że zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniami prejudycjalnymi. Otóż w sprawie feralnego monopolu orzekał już naczelny sąd administracyjny Północnej Nadrenii- Westfalii, który uznał, że monopol jest nie tylko niezgodny z prawem unijnym, ale też z niemiecką ustawą zasadniczą (konstytucją Republiki Federalnej Niemiec) z tym, że należy jednak utrzymać skutki tych niezgodnych z ustawą zasadniczą przepisów do 31 grudnia 2007r. Naczelny sąd administracyjny Północnej Nadrenii- Westfalii uargumentował utrzymanie tych skutków do końca 2007r. koniecznością zapewnienia pewności prawa gwarantowanej w niemieckiej konstytucji. Jego zdaniem była też konieczność uniknięcia luki prawnej stanowiącej zagrożenie dla istotnych interesów publicznych i zważywszy na okoliczności, należało dać pierwszeństwo istotnym interesom publicznym przed prawem wspólnotowym gwarantującym swobodę świadczenia usług w okresie przejściowym, czyli do końca 2007 r. kiedy już niemieckie przepisy dotyczące zawierania zakładów sportowych zostaną odpowiednio zmienione tak, żeby były zgodne i z konstytucją i z prawem UE.

„Ale” sądu administracyjnego w Kolonii polegało na tym, że nie wiedział jak w takim razie ma interpretować prawo UE. Z jednej strony znał zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym, znał też orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, który twierdził, że sąd krajowy musi pominąć stosowanie przepisów krajowych jeśli są one sprzeczne z przepisami unijnymi. Z drugiej zaczął się zastanawiać, czy w drodze wyjątku jednak można stosować przepisy krajowe, mimo, że są niezgodne z konstytucją i pominąć pierwszeństwo przepisów unijnych w okresie przejściowym. Wątpliwość była uzasadniona, bo chodziło o wyjątek uczyniony ze względu na konieczność ochrony pewności prawa gwarantowanej w niemieckiej konstytucji oraz istotny interes publiczny.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał w tej sprawie wyrok 8 września 2010 r. (czyli musztarda po obiedzie, bo Niemcy już dawno dostosowali przepisy o zakładach sportowych do wymogów unijnych i własnej konstytucji). W wyroku nie zgodził się na zrobienie wyjątku od zasady pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym i orzekł, że przepisy dotyczące limitowanie działalności w zakresie urządzania zakładów sportowych nie mogą być nadal stosowane w okresie przejściowym.

W samej sentencji wyroku (czyli w samym rozstrzygnięciu) nie ma niczego o pierwszeństwie prawa unijnego nad ustawą zasadniczą RFN, ale w punkcie 61 uzasadnienia tego wyroku, Trybunał napisał:

„(…) Jest bowiem niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (…)”.

Całą treść wyroku w sprawie Winner Wetter GmbH możecie sobie przeczytać tutaj. Swoją drogą podejrzewam, że niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, miał mieszane uczucia kiedy czytał ten wyrok TSUE.

PRZEPISY KONSTYTUCJI MOŻNA POMINĄĆ GDY SĄ SPRZECZNE Z PRAWEM UE NAWET JEŚLI DOTYCZĄ WŁAŚCIWOŚCI SĄDÓW – WYROK C-378/17

A kiedy przeczytał wyrok TSUE z 4 grudnia 2018r., ciśnienie mogło mu znacząco podskoczyć. Zresztą w ogóle wyrok w sprawie C-378/17 może podziałać niczym płachta na byka na wiele krajowych trybunałów konstytucyjnych.

Wyrok zapadł w odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane Trybunałowi Sprawiedliwości UE przez Supreme Court ( sąd najwyższy) Irlandii. Cała sprawa zaczęła się od tego , że pan Ronald Boyle wraz z dwoma kolegami zostali wykluczeni z procedury rekrutacji nowych funkcjonariuszy krajowych służb policyjnych Irlandii ze względu na przekroczenie górnej granicy wieku przewidzianej w rekrutacji na postawie ustawy o przyjmowaniu do służby i obsadzaniu stanowisk. Oczywiście to się panu Boylowi i jego kolegom nie spodobało, więc zgodnie z irlandzkim prawem odwołali się do Equality Tribunal (trybunału ds. równości). W skardze argumentowali, że są dyskryminowani ze względu na wiek co jest całkowicie sprzeczne z unijną dyrektywą 2000/78 jak też z irlandzkimi przepisami, które wprowadziły tę dyrektywę do obowiązującego prawa. W tym miejscy dygresja: dyrektyw nie da się zastosować bezpośrednio (jest pewien wyjątek wskazany orzecznictwem TSUE, ale bardzo wąski). Żeby obywatel UE mógł się powołać na przepis dyrektywy unijnej, taka dyrektywa musi być najpierw włączona do przepisów krajowych zgodnie z obowiązującym w danym kraju prawem (fachowo takie włączenie nazywa się „ implementacją”). Wracając do sprawy pana Boyle’a i towarzyszy, do sprawy przed trybunałem ds. równości przyłączył się irlandzki minister sprawiedliwości wskazując, że zgodnie z obowiązującym prawem trybunał nie może w ogóle w tej sprawie orzekać, ponieważ przepis ustalający górną granicę wieku kandydata do krajowych służb policyjnych jest przepisem obowiązującym w całej Irlandii i tylko sądy ustanowione na mocy konstytucji mogą zadecydować czy odstąpić od stosowania przepisu krajowego czy też nie. Trybunał ds. równości nie specjalnie się tym przejął i postanowił, że będzie jednak kontynuował i rozstrzygnięcie wyda. To z kolei spowodowało, że minister czym prędzej zaskarżył trybunał do High Court czyli wysokiego trybunału Irlandii. Wysoki trybunał zakazał trybunałowi do spraw równości kontynuować orzekanie, bo byłoby to niezgodne irlandzkim prawem – zgodnie z konstytucją Irlandii w sprawie pana Boyle’a mogły rozstrzygać tylko sądy. Naturalnie postanowienie wysokiego trybunału nie spodobało się z kolei trybunałowi ds. równości, który zaskarżył je do Supreme Court czyli sądu najwyższego Irlandii.

Coś tutaj za przperoszeniem „ smells like Poland”, prawda?

W każdym razie sąd najwyższy zaczął nabierać wątpliwości. W efekcie zdecydował się zawiesić postępowanie i zapytać Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art.267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) co dalej. Pytania sprowadzały się w zasadzie do tego czy prawo unijne ma pierwszeństwo nad krajowym (i to nawet nad przepisami konstytucji) w sytuacji gdy organ krajowy powołany na mocy ustawy do zapewnienia stosowania prawa unijnego w konkretnej dziedzinie, nie może zgodnie z prawem krajowym odstąpić od stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem Unii. Przypominam, że w tej sytuacji trybunał ds. równości nie był sądem i stąd, zgodnie z art.34 irlandzkiej konstytucji nie mógł rozstrzygać czy dany przepis krajowy jest zgodny z prawem unijnym czy nie. Takie decyzje mogły podejmować tylko irlandzkie sądy.

TSUE w swoim wyroku kolejny raz opowiedział się za pierwszeństwem prawa unijnego i podkreślił, że sytuacje kiedy w danym kraju mamy organ, który jest zobowiązany do zapewnienia stosowania prawa unijnego, ale jednocześnie taki organ nie może pominąć stosowania prawa krajowego gdy prawo krajowe jest sprzeczne z unijnym. Cytuję odpowiedni fragment orzeczenia tego wyroku:

„W związku z tym sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii są wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności przepisów bezpośrednio stosowanych w prawie Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 marca 1978 r., Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, pkt 22; z dnia 19 czerwca 1990 r., Factortame i in., C‑213/89, EU:C:1990:257, pkt 20; z dnia 8 września 2010 r., Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, pkt 56).”

Wszelkie przepisy należy rozumieć szeroko, ponieważ nawet przepisy konstytucji nie mogą przeszkodzić pierwszeństwu prawa unijnego. I to jak się okazuje nawet przepisy rangi konstytucyjnej regulujące właściwość sądów do orzekania w pewnych sprawach. TSUE kolejny raz podkreślił to w uzasadnieniu: „Jest bowiem niedopuszczalne, aby przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (wyrok z dnia 8 września 2010 r., Winner Wetten, C 409/06, EU:C:2010:503, pkt 61).”

Czyli jeśli jakiś przepis jest niezgodny z prawem UE, to można go pominąć nawet gdyby był to przepis konstytucji i nawet gdyby dotyczył właściwości sądów.

PRZEPISY KONSTYTUCJI MOŻNA POMINĄĆ GDY SĄ SPRZECZNE Z PRAWEM UE NAWET JEŚLI REGULUJĄ USTRÓJ WŁADZ DANEGO PAŃSTWA Z SĄDOWNICZĄ WŁĄCZNIE?

I tutaj powinno pojawić się pytanie, to co, czy jednak w końcu jest już przesądzone, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uzna, że nawet przepisy naszej Konstytucji regulujące sprawy ustrojowe można pominąć kiedy są niezgodne z prawem UE? Ano niekoniecznie. Poza wątpliwościami, o których pisałam tutaj, w uzasadnieniu wyroku w sprawie Boyle TSUE też zasiał ziarno wątpliwości, bo jeśli nawet przyjmiemy, że to w ogóle możliwe zdaniem TSUE, to pytanie w jakim zakresie. Trybunał stwierdził bowiem, że czym innym jest odstąpienie od stosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem UE w konkretnym przypadku, a zupełnie czym innym możliwość uchylenia przez Trybunał tego prawa z takim skutkiem, że w ogóle nie będzie już ważne (punkt 33 uzasadnienia. Zabrzmiało to trochę tak, jakby TSUE odżegnywał się od możliwości całkowitego uznania prawa krajowego sprzecznego z prawem UE za nieważne na wieki wieków. Raczej wolałby chyba ograniczyć konieczność niestosowania prawa krajowego do konkretnych przypadków

Zobaczymy jak będzie: na razie Trybunał Sprawiedliwości UE i nasz Trybunał Konstytucyjny patrzą sobie głęboko w oczy i można się tylko zastanawiać który pierwszy mrugnie, czyli wyda wyrok. I …będzie arcyciekawa sytuacja gdyby te wyroki były ze sobą sprzeczne. Poczekamy, zobaczymy. Podobno rozprawa w TSUE w „polskich sprawach” już 19 marca, aczkolwiek na wokandzie jeszcze jej nie ma.